Il Comune di Scafati sconfitto al Tar: giudizio in favore dell’Ente d’ambito Salerno

La gestione della spazzatura nei comuni dell’Agro Settentrionale volta definitivamente pagina, abbandonando le vecchie aziende pubbliche per affidarsi alle regole del mercato aperto. È questo l’effetto della decisione dei giudici della sezione salernitana del Tar, che hanno respinto il ricorso con cui il Comune di Scafati tentava di bloccare la gara internazionale voluta dall’Ente d’Ambito provinciale. Una sentenza che non solo dà il via libera all’arrivo di un operatore privato, ma che segna la netta vittoria politica dei comuni di Pagani, Corbara e Sant’Egidio del Monte Albino, che da tempo chiedevano di superare i veti incrociati per dare stabilità a un servizio essenziale.

L’EdA Salerno è stato difeso in giudizio dall’Avv. Lorenzo Lentini; il Comune di Corbara e il Comune di Sant’Egidio del Monte Albino sono stati difesi in giudizio dall’Avv. Giovanni Maria di Lieto; il Comune di Pagani è stato difeso in giudizio dall’Avv. Virginia Galasso. Non si è costituito in giudizio il Comune di Angri.

I Comuni ricompresi nel bacino di affidamento del SAD “Agro Settentrionale” (Comuni di Angri, Corbara, Pagani, Sant’Egidio del Monte Albino e Scafati) hanno ritenuto di non procedere alla formale costituzione del Sub Ambito Distrettuale per la gestione integrata dei rifiuti, non avvalendosi della facoltà prevista dall’art. 24 co. 6 bis della L.R.C. n. 14/2016. Tali Comuni avevano originariamente chiesto all’Ente d’Ambito per il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani – Ambito Territoriale Ottimale “Salerno”, attraverso apposite deliberazioni dei rispettivi Consigli comunali, di ricorrere alla concessione del servizio, esternalizzando anche “l’attività di riscossione della tariffa all’utenza”.

Successivamente, l’art. 26 bis, co. 4, della L.R.C. n. 14/2016, così come introdotto dalla L.R.C. 7 agosto 2023 n. 19, ha stabilito che “I Comuni dei SAD che non si avvalgono della facoltà di cui all’articolo 24, comma 6bis, possono proporre all’EdA la forma di gestione dei servizi a seguito delle valutazioni effettuate con apposita relazione. L’EdA è tenuto a valutare la proposta di forma di gestione se proviene dai Comuni che rappresentano la maggioranza della popolazione del SAD e a motivare le ragioni dell’eventuale mancato accoglimento con riferimento ad esigenze di migliore organizzazione del servizio nel bacino interessato”.

Con nota del 17.11.2023, i Sindaci dei Comuni di Angri e Scafati comunicavano di volersi avvalere della facoltà di cui all’art. 26 bis co. 4 della L.R.C. 14/2016, “riservandosi di produrre la prevista relazione a supporto della proposta condivisa dalle scriventi amministrazioni”.

Al contrario, gli altri tre Comuni appartenenti al bacino di affidamento del SAD “Agro Settentrionale” (Corbara, Sant’Egidio del Monte Albino, Pagani) ribadivano formalmente la propria volontà di procedere all’affidamento del servizio mediante procedura ad evidenza pubblica.

Alla data degli atti impugnati (febbraio 2024), i Comuni di Angri e Scafati non avevano trasmesso all’EDA Salerno alcuna relazione per l’individuazione della forma di gestione dei servizi nel SAD “Agro Settentrionale”. Relazione che potesse provare la competitività di una propria proposta di gestione del servizio sotto il profilo tecnico ed economico, sotto il profilo dell’efficienza, dell’efficacia e dell’economicità della gestione del servizio.

Con l’atto impugnato con il ricorso originario (DELIBERAZIONE DEL CONSIGLIO D’AMBITO n. 2 del 14 febbraio 2024) l’EDA Salerno si determinava per l’approvazione della relazione illustrativa, prevedente l’affidamento in concessione del servizio ad operatore economico da individuarsi attraverso procedure di evidenza pubblica.

L’Ente d’Ambito, attraverso il confronto con le amministrazioni comunali coinvolte, aveva effettuato valutazioni riguardo i dati relativi ai servizi di igiene urbana svolti in passato sui territori afferenti al SAD, rispetto alle quali era emerso che il territorio di riferimento presentava caratteristiche “ordinarie”, che non facevano ritenere complessivamente più vantaggioso, sotto il profilo dell’efficienza, dell’efficacia e dell’economicità, il ricorso a forme di gestione diverse dall’affidamento a soggetti terzi.

Il Comune di Scafati ha proposto ricorso per l’annullamento della DELIBERAZIONE DEL CONSIGLIO D’AMBITO n. 2 del 14 febbraio 2024, ritenendo che, come si evince dal tenore della delibera di Consiglio Comunale n. 59 del 21 dicembre 2023, la volontà condivisa delle Amministrazioni comunali di Angri e Scafati era quella di proporre una gestione dei servizi labour intensive del SAD “Agro Settentrionale”, tendente a valorizzare le rispettive società comunali (A.C.S.E. S.p.a. per il Comune di Scafati ed ANGRI ECOSERVIZI per il Comune di Angri), storicamente soggetti gestori del servizio di raccolta integrata dei rifiuti solidi urbani all’interno dei propri territori nonché tutelare il patrimonio economico sociale che esse rappresentano. Tale intento risultava, dunque, raggiungibile attraverso una gestione con affidamento a società in house o a società a capitale misto pubblico-privato con quota partecipativa del privato non superiore al 49%. Ne deriva – secondo la tesi del Comune di Scafati – che, in violazione alle intenzioni formalmente espresse dai Comuni di Scafati e di Angri ed in assenza di ogni interlocuzione sul punto, l’EdA Salerno con la deliberazione impugnata aveva provveduto all’approvazione della relazione illustrativa, frustrando la rappresentatività dei predetti Enti e la voglia di non disperdere il patrimonio economico sociale delle rispettive società comunali.

Successivamente, il Comune di Scafati ha proposto tre separati motivi aggiunti per l’annullamento degli atti successivi e conseguenziali adottati da Eda Salerno.

Si sono costituiti in giudizio EdA Salerno, Comune di Corbara, Comune di Sant’Egidio del Monte Albino, Comune di Pagani.

Con sentenza n. 1171 del 22/06/2026, il Tar Campania Salerno – Sez. I^, in adesione alle difese svolte da tutte le amministrazioni resistenti, ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti proposti dal Comune di Scafati con questa analitica motivazione, che si riassume in sintesi:

<<20.3. L’attivazione del modulo delineato dalla seconda parte dell’art. 26 bis,

comma 4, presuppone quindi, per espressa previsione normativa, non già una mera dichiarazione di intenti, ma il concreto esercizio della facoltà di scelta della

modalità di gestione, che si sia estrinsecato in una proposta formulata “a seguito delle valutazioni effettuate con apposita relazione” (art. 26 bis, comma 4). Solo dunque un’effettiva “proposta”, deliberata dai Comuni – e, per essi, dagli organi competenti (ex art. 42 lett. e) TUEL) – e sorretta da documentate valutazioni, compendiate in apposita relazione, fa sorgere in capo all’EdA (ove condivisa dai Comuni che esprimano la maggioranza della popolazione del SAD) l’obbligo di valutazione e puntuale motivazione dell’eventuale mancato accoglimento.

20.4. Nel caso di specie, alla data di adozione della delibera n. 2/2024, il Comune di Scafati si era limitato a prospettare l’intendimento di proporre all’EdA una gestione dei servizi labour intensive del SAD tendente a valorizzare le rispettive società comunali, senza tuttavia aver formulato alcuna concreta proposta (nei sensi sopra illustrati) per l’individuazione della forma di gestione dei servizi>>; […]

<<20.5. Difettando dunque l’atto di impulso del subprocedimento delineato dall’art. 26 bis, comma 4, quest’ultimo non poteva ritenersi in alcun modo avviato, con tutto ciò che ne consegue in termini non solo di assenza di un obbligo valutativo in capo all’EdA ma anche di insussistenza della violazione sia delle garanzie partecipative sia dell’art. 2 l. n. 241/1990, presupponendo le guarentigie del contraddittorio e l’obbligo di adozione di un provvedimento espresso che il procedimento sia in itinere, o quantomeno abbia preso avvio.

20.6. Ad abundantiam si osserva – con riferimento all’assenza di una specifica

motivazione in ordine alle “esigenze di migliore organizzazione del servizio nel

bacino interessato” – che la delibera EdA n. 2/2024 rinvia per relationem all’allegata “Relazione illustrativa della scelta della modalità di gestione”, la quale si diffonde ampiamente sulle ragioni in base alle quali, per il bacino territoriale di riferimento ed in relazione alle sue specifiche caratteristiche, l’affidamento “in concessione”, rappresenti la scelta più idonea e conveniente per la collettività, sotto il profilo dell’efficienza, dell’efficacia e dell’economicità>> […]

<<Pur non potendosi pertanto ascrivere al termine del 6 novembre 2023 natura in senso stretto perentoria (i.e. tale da determinare la perdita del potere), è innegabile che esso rivesta una portata fortemente sollecitatoria, come evidenziato anche nella nota della Regione Campania del 19.9.2023, trasmessa in pari data ai Comuni dell’ATO, la quale – dopo aver richiamato le innovazioni normative medio tempore introdotte e riepilogato attori, tempistiche ed adempimenti finalizzati all’implementazione della governance della gestione del ciclo dei rifiuti – […]>>;

<<21. Con il primo atto di motivi aggiunti il Comune ha impugnato la deliberazione n. 11 del 26 settembre 2024, con la quale è stata dichiarata irricevibile la “Relazione illustrativa della proposta della forma di gestione in house del servizio di gestione igiene urbana, dello spazzamento e dei servizi complementari nel SAD Agro Settentrionale per l’individuazione della scelta della forma di gestione nel SAD Agro Settentrionale”, inoltrata all’EdA in data 23 luglio 2024, con cui si proponeva l’affidamento diretto a società in house>> […]

<<21.2. Le doglianze non si prestano ad una favorevole delibazione.

21.3. La delibera impugnata risulta motivata richiamando sia la “la irritualità per

carenza delle delibere consiliari dei Comuni di Angri e Scafati di scelta delle

modalità gestionali e deficit di sottoscrizione del soggetto competente

(Responsabile Area)” sia la circostanza che “la predetta relazione è stata inviata

successivamente alla approvazione, da parte del Consiglio d’Ambito, della

Relazione illustrativa della scelta della modalità di gestione del servizio di igiene

urbana (elaborata ai sensi degli artt. 14 e 31 del d.lgs. 201/2022) nel bacino di

affidamento del SAD “Agro Settentrionale” (si cfr Deliberazione di Consiglio […] configurando pertanto un provvedimento plurimotivato, in quanto basato su più ragioni giustificatrici tra loro autonome, logicamente indipendenti e non contraddittorie, di modo che la legittimità di una sola di esse è sufficiente a sorreggerlo>> […]

<<21.4. Orbene, il Collegio ritiene che le motivazioni espresse nella delibera con riguardo alla natura postuma della proposta siano condivisibili, da sole sufficienti a sorreggere il provvedimento gravato e resistano alle censure di parte ricorrente, risultando l’interpretazione fatta propria dall’Ente d’Ambito suffragata da plurime considerazioni di ordine sia teleologico sia sistematico>> […] <<risultando distonico ipotizzare che il legislatore abbia inteso disinteressarsi delle tempistiche di definizione dei procedimenti con riferimento ai soli Comuni che non si siano avvalsi di tale facoltà, ai quali sarebbe concesso, in qualsiasi momento e al di fuori della road map definita, di rimettere in discussione le modalità di gestione. L’accoglimento dell’assunto attoreo in ordine all’assenza di qualsivoglia preclusione all’obbligo di EdA di esaminare e valutare la proposta condurrebbe ad una significativa precarietà, sine die, della governance della gestione del ciclo integrato dei rifiuti (potendo in qualsiasi momento – e senza alcun limite temporale – essere riconsiderate scelte già cristallizzate in atti amministrativi inoppugnabili o, come nel caso di specie, impugnati e che hanno affrontato indenni lo scrutinio di legittimità) in contrasto non solo con la ratio specifica delle norme regionali in questione, ma anche, sul piano sistematico, con i generali principi in materia di proposta e di riesame degli atti amministrativi>>; […]

<<Deve pertanto ritenersi che l’art. 26 bis, comma 4, interpretato alla stregua della segnalata esegesi sistematica e teleologica, vada inteso nel senso per cui l’obbligo di valutare nel merito la proposta motivando “le ragioni dell’eventuale mancato accoglimento con riferimento ad esigenze di migliore organizzazione del servizio nel bacino interessato” sia configurabile solo ove l’EdA non abbia già proceduto ad individuare la modalità di gestione>>

<<22. Con il secondo atto di motivi aggiunti è stata impugnata la delibera n. 3 del 26 marzo 2025 con la quale, al fine di procedere all’affidamento del servizio in concessione, EDA Salerno ha approvato il progetto del servizio di gestione dei

rifiuti urbani, segmento c.d. labour intensive del SAD, da sottoporre all’esame dei Comuni mediante conferenza istruttoria ex art 14 L. 241/1990>>; […]

<<22.2. Le doglianze non hanno pregio, considerato che:

1. a) le censure di illegittimità derivata devono respingersi per le ragioni già illustrate in precedenza;
2. b) sulla base di analoghe motivazioni deve essere respinto anche il primo motivo, considerato che la deliberazione impugnata si configura alla stregua di atto meramente esecutivo, in rapporto di necessaria consequenzialità con la delibera n. 2/2024, la cui legittimità è stata già innanzi positivamente scrutinata; il progetto approvato in via preliminare è infatti alla base della procedura di affidamento in concessione del servizio>>; […]

<<23. Con un terzo atto di motivi aggiunti, depositati il 23 gennaio 2026, il Comune ha impugnato il verbale del 26 novembre 2025 della terza seduta della Conferenza di Servizi indetta dall’EdA Salerno>> […]

<<23.4. Sulla base del quadro fattuale sopra riepilogato, risulta che la conferenza è stata indetta (e si è svolta) al dichiarato fine di acquisire dai Comuni interessati le informazioni – necessarie ad implementare il progetto preliminare, in vista della redazione del progetto definitivo da porre a base di gara – sino a quel momento non fornite all’EdA nonostante le plurime richieste in tal senso avanzate; come ampiamente illustrato nel verbale della prima seduta della conferenza>>; […]

<<23.6. Facendo applicazione delle superiori coordinate ermeneutiche al caso di specie deve rilevarsi che la contestata conferenza (pur volendo prescindere dal nomen iuris utilizzato dall’amministrazione procedente, che come noto non vincola il giudice nella qualificazione della fattispecie normativa, e dalla dichiarata finalità di acquisire dai Comuni i dati e le informazioni necessarie all’implementazione del progetto preliminare approvato con delibera n. 3/2025) deve senz’altro ricondursi al   genus della conferenza istruttoria, essendo riservata all’EdA (per quanto già sopra illustrato in sede di ricostruzione del quadro normativo di riferimento) la competenza esclusiva in punto di scelta della modalità di gestione e di successivo affidamento, con conseguente natura monostrutturata della decisione>> […].